Czy Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za szkody przedsiębiorców spowodowane ograniczeniem ich działalności w ramach stanu epidemii?
W dniu 20 marca 2020 roku Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (dalej: „Rozporządzenie”), w ramach którego zostało wprowadzonych szereg restrykcji. Między innymi Rozporządzenie zawiera czasowe ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności. Jednakże, czy wszystkie one zostały wprowadzone zgodnie z prawem? Czy Minister Zdrowia mógł je zawrzeć w Rozporządzeniu, a w efekcie czy Skarb Państwa ponosi z tego tytułu odpowiedzialność odszkodowawczą? Poniżej zamieszona została analiza tego problemu.
Dopuszczalne prawnie ograniczenia przy stanie epidemii
O możliwych zakazach, nakazach i ograniczeniach związanych ze stanem epidemii mówi art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej: „ustawa o chorobach zakaźnych”). Wedle przywołanego przepisu Wojewoda albo Minister Zdrowia (w zależności od zakresu terytorialnego epidemii) można ustanowić w rozporządzeniu o wprowadzeniu stanu epidemii:
- czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,
- czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,
- czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,
- zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,
- obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,
- nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,
- obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych.
Zasadnicze wątpliwości może budzić zwłaszcza sformułowanie „czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy”. Podkreślić należy, iż nie można go rozumieć jako sektorowe wyłączenie możliwość działania przedsiębiorców z określonych branż. Wynika to z faktu, że takie restrykcje mogą zostać nałożone jedynie w rozporządzeniu Rady Ministrów, wydanym na podstawie art. 46a ustawy o chorobach zakaźnych. Jak bowiem stanowi art. 46b pkt 2 ustawy o chorobach zakaźnych, w rozporządzeniu wydanym przez Radę Ministrów można ustanowić „czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców”.
Czym zatem jest wskazane w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o chorobach zakaźnych „czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy”. Wydaje się, że odpowiadając na to pytanie warto odnieść się do definicji określenia „zakład pracy”. W polskim systemie prawnym nie ma definicji legalnej pojęcia „zakład pracy”, gdyż zostało one usunięte tzw. wielką nowelizacją Kodeksu Pracy z 1996 roku. Jak wskazuje się w doktrynie, termin „zakład pracy” miał dwojakie znaczenie, tj. podmiot zatrudniający (sens podmiotowy), lub kompleks majątkowy złożony z nieruchomości i maszyn oraz dóbr niematerialnych, zorganizowany w celu wykonywania określonej działalności (sens przedmiotowy) (M. Nałęcz, Kodeks Pracy. Komentarz, red. K. Walczak, 2020, wyd. 30, Legalis, art. 3, nb. 6). W każdym wypadku jednak jest to termin powiązany z miejscem wykonywania pracy, w ramach konkretnego przedsiębiorstwa. Niewątpliwie bowiem istotnym (a wręcz kluczowym) elementem „zakładu pracy” są środki osobowe, czyli mówiąc prościej pracownicy.
Konsekwentnie, zakaz wynikający z art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o chorobach zakaźnych jest zatem ograniczeniem nakierowanym na funkcjonowanie „zakładu pracy” jako miejsca zatrudnienia pracowników, nie zaś na prowadzenie określonego rodzaju działalności biznesowej i gospodarczej przedsiębiorcy. Wydaje się, że typowym zakazem mieszczącym się w pojęciu „czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy” jest np. zamknięcie instytucji lub zakładów pracy zatrudniających określoną liczbę pracowników albo odgórne nakazanie zmiany trybu pracy (np. na pracę zdalną).
Z odwrotnym rozłożeniem akcentów mamy do czynienia w art. 46b pkt 2 ustawy o chorobach zakaźnych, który mówi o „czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców”. Tutaj nacisk został położony nie na funkcjonowanie zakładu pracy, sytuację pracowników, ale na zagrożenia związane z określonego rodzaju działalnością przedsiębiorcy. Dlatego też wyłączenia działalności mogą mieć charter sektorowy, dotyczący dane typu działalności, identyfikowanej poprzez odniesienie się do klasyfikacji Polskiej Klasyfikacji Działalności. Konsekwentnie, typowym obostrzeniem mieszczącym się pod pojęciem „czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców” jest całkowity zakaz prowadzenia działalności ujętej w PKD w konkretnej klasie albo podklasie.
Ograniczenia wynikające z Rozporządzenia
Przenosząc powyższe rozważania na realia Rozporządzenia, podkreślić należy, iż Minister Zdrowia wprowadził restrykcje typowe dla „czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców” (art. 46b pkt 2 ustawy o chorobach zakaźnych), nie zaś „czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy” (art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o chorobach zakaźnych). Jako przykład można wskazać można § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d Rozporządzenia, który stanowi, że ustanawia się czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0), w szczególności polegającej na prowadzeniu miejsc spotkań, klubów, w tym klubów tanecznych i klubów nocnych oraz basenów, siłowni, klubów fitness. Nawet literalna treść ww. przepisu (powtórzenie słów z art. 46b pkt 2 ustawy o chorobach zakaźnych) niedwuznacznie pokazuje, że w istocie mamy do czynienia z „czasowym ograniczeniem określonych zakresów działalności przedsiębiorców”, ujętym w art. 46b pkt 2 ustawy o chorobach zakaźnych. Nie zmienia tego faktu nawet nazwanie rozdziału 4 Rozporządzenia „ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy”. Znaczenie ma bowiem normatywna treść poszczególnych przepisów, a nie tytuł rozdziału, niekorespondujący z jego szczegółowymi zapisami.
Podkreślić należy, iż rozumienie „czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy”, jako instytucji de facto tożsamej z „czasowym ograniczeniem określonych zakresów działalności przedsiębiorców”, byłoby jaskrawym zaprzeczeniem treści ustawy o chorobach zakaźnych, która w swym art. 46 ust. 4 pkt 3 oraz 46b pkt 2 traktuje te pojęcia jako dwa zupełnie różne, rozłączne uprawniania, przyznane dwóm innym organom. Wykładania tych przepisów nie może prowadzić do stwierdzenia, że Ustawodawcy w istocie chodziło dokładnie o to samo, lecz z niewiadomych przyczyn w dwóch sąsiadujących ze sobą przepisach użył całkowicie innych zwrotów. Stąd też należy uznać, że terminy „czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy” oraz „czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców”, oznaczają zupełnie coś innego i należy dokonać ich zdecydowanej dyferencji, na przykład poprzez nadanie im znaczeń opisanych wcześniej.
Powyższe ma kluczowe znaczenie o ile weźmie się pod uwagę, że Minister Zdrowia nie ma uprawnień do wydania rozporządzenia, w którym wprowadza się „czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców”. Zgodnie bowiem z art. 46a ustawy o chorobach zakaźnych może to zrobić jedynie Rada Ministrów.
W efekcie, istnieją podstawy do uznania, że rozdział 4 Rozporządzenia w znacznej mierze przekracza delegację ustawową stanowiąca podstawę do jego wydania, czyli mówiąc prościej jest niezgodny z prawem. Minister Zdrowia nie miał uprawnień do tego, aby zakazać przedsiębiorcom działalności wymienionej choćby w art. 6 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia.
Odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa
Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż wolność prowadzenia działalności gospodarczej jest wartością mającą swoje źródło w art. 20 Konstytucji RP. Wolność ta stanowi jeden z elementów (filarów, fundamentów) statuowanego przez Konstytucję RP modelu ustroju gospodarczego (K. Zaradkiewicz, Konstytucja RP. Komentarz, red. M. Safjan, L. Bosek, 2016, wyd. 1, Legalis, art. 20, nb. 111). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntowano stanowisko, zgodnie z którym art. 20 Konstytucji RP stanowi podstawę do konstruowania konstytucyjnego prawa podmiotowego przysługującego jednostce (wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00, OTK 2001, Nr 3, poz. 56; wyrok TK z dnia 29 kwietnia 2003 r., SK 24/02, OTK-A 2003, Nr 4, poz. 33; wyrok TK z dnia 14 czerwca 2004 r., SK 21/03, OTK-A 2004, Nr 2, poz. 56; wyrok TK z dnia 27 lipca 2004 r., SK 9/03, OTK-A 2004, Nr 7, poz. 71;).
Co istotne art. 22 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Sformułowanie „tylko w drodze ustawy” przesądza, że wprawdzie do ograniczenia wolności działalności gospodarczej może dojść tylko przy założeniu istnienia stosownej ustawy wyraźnie przewidującej danego rodzaju ograniczenie i że bez takiej ustawy żadne ograniczenie w tym zakresie nie jest konstytucyjnie dopuszczalne. Dopuszczone przy tym zostało, aby ograniczenia takie były wprowadzane za pomocą rozporządzeń wykonawczych, ale wydanych wyłącznie na podstawie ustawy (tzn. na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie) i w celu jej wykonania (por. M. Szydło, Konstytucja RP. Komentarz, red. M. Safjan, L. Bosek, 2016, wyd. 1, Legalis, art. 22, nb. 67).
Powyższe otwiera pytanie o ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa, wobec przedsiębiorców, których działalność została ograniczona (a faktycznie wyłączona) rozporządzeniem wydanym przez Ministra Zdrowia, co – jak się wydaje – jest niegodne z ustawą o chorobach zakaźnych.
Jak już wspomniano w we wcześniejszych analizach, stosownie do art. 4171 § 1 k.c. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Szkoda zgodnie z art. 4171 § 1 k.c. może być wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, wtedy jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Wobec powyższego wydawać by się mogło, że w sytuacji, gdy organ władzy państwowej (w tym wypadku Minister Zdrowia) wyda akt normatywny niezgodny z prawem (rozporządzenie zakazujące prowadzenia określonej działalności przedsiębiorców), to w razie powstania szkody przedsiębiorcy (biorąc pod uwagę najczarniejszy scenariusz – jego upadłość) Skarb Państwa poniesie za to odpowiedzialność.
Niestety nie ma jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Przepisy wprawdzie przewidują taką możliwość, jednak w pierwszej kolejności poszkodowany przedsiębiorca (nazwijmy go Janem Szkodą) powinien uzyskać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność z prawem aktu normatywnego (tzw. prejudykat). Dopiero wtedy będzie mógł dochodzić zasądzenia odszkodowania od Skarbu Państwa. Zatem w grę wchodzą nie jedno, lecz dwa skomplikowane postępowania sądowe. Należy jednak się zastanowić, czy wadliwe (niechlujne) działanie organów rządowych, ale jednak podjęte w celu zahamowania epidemii będzie mogło stanowić źródło szkody?
Nie wchodząc w szczegóły postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, o ile Trybunał (z aktualnie obowiązującą procedurą oraz składem) wyda orzeczenie o niezgodności Rozporządzenia Ministra Zdrowia z ustawą chorobach zakaźnych bądź o jego niezgodności z Konstytucją (co w niniejszych realiach najprawdopodobniej ma miejsce), to w celu uzyskania odszkodowania, przedsiębiorca będzie musiał wszcząć kolejne postępowanie przed sądem powszechnym.
W tym miejscu należy uwypuklić kwestię biegu terminu przedawnienia roszczenia, czyli terminu w jakim Jan Szkoda będzie mógł dochodzić odszkodowania od Skarbu Państwa.
Zgodnie bowiem z art. 4421 § 1 k.c. (który miałby zastosowanie w sprawie) roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo przy zachowaniu należytej staranności mógł się dowiedzieć o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Jednakże termin ten nie może być dłuższy niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę.
Po pierwsze, w celu prawidłowego obliczenia terminu przedawnienia należy dokładnie określić początek jego biegu, tj. dzień, w którym poszkodowany dowiedział się albo przy zachowaniu należytej staranności mógł się dowiedzieć o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Nie komplikując, na gruncie opisywanego przypadku, za początek biegu terminu przedawnienia przyjmijmy dzień, w którym Minister Zdrowia wydał Rozporządzenie, tj. 20 marca 2020 r. (wszak już z tym dniem przedsiębiorca został pozbawiony dochodu ergo poniósł szkodę). Przedsiębiorca będzie mógł zatem skutecznie dochodzić odszkodowania do dnia 20 marca 2023 r.
Po drugie jak opisano powyżej, Jan Szkoda będzie mógł dochodzić odszkodowania od Skarbu Państwa dopiero po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny, że Rozporządzenie Ministra Zdrowia jest niezgodne z ustawą o chorobach zakaźnych lub z Konstytucją.
A co, jeżeli Trybunał Konstytucyjny nie wyda wyroku przed upływem trzech lat od powstania szkody (tj. przed upływem 20 marca 2023 r.)? Otóż dochodzenie roszczenia przez Jana Szkodę po upływie tego terminu przed sądem powszechnym będzie bezskuteczne z uwagi na jego przedawnienie. Dobrym wyjściem z sytuacji byłoby złożenie przez Jana Szkodę pozwu o odszkodowanie do właściwego sądu powszechnego przed upływem terminu przedawnienia roszczenia (tj. przed 20.03.2023r.) wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie z uwagi na wciąż toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Sąd powszechny powinien wydać postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem. W ten sposób termin przedawnienia roszczenia zostałby przerwany, a Jan Szkoda mógłby bez przeszkód dochodzić swojego roszczenia po uzyskaniu pozytywnego wyroku Trybunału.
Przyjmijmy optymistycznie, że poszkodowany uzyskał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego traktujące o niezgodności Rozporządzenia Ministra Zdrowia z ustawą o chorobach zakaźnych bądź Konstytucją oraz jego pozew o odszkodowanie przeciwko Skarbowi Państwa został wniesiony w terminie do właściwego sądu powszechnego. Co dalej?
Otóż przedmiotem badania sądu będą następujące kwestie:
- czy po stronie przedsiębiorcy powstała szkoda (raczej bezsprzeczne)
- czy pomiędzy szkodą a działaniem Skarbu Państwa istnieje adekwatny związek przyczynowo – skutkowy (tj. czy szkoda przedsiębiorcy powstała na skutek działania Skarbu Państwa) i w końcu
- czy nie istnieją żadne przesłanki zwalniające Skarb Państwa z odpowiedzialności (tzw. przesłanki egzoneracyjne).
O ile pierwsze dwie kwestie raczej nie wymagają szczególnego dowodzenia, tak sąd rozpoznający sprawę może stwierdzić, że wprawdzie działanie Ministra Zdrowia polegające na zakazaniu określonej działalności gospodarczej było niezgodne z prawem, w skutek czego przedsiębiorca poniósł szkodę, jednak nie będzie rodziło to odpowiedzialności Skarbu Państwa, gdyż zaistniała konieczność ochrony zdrowia obywateli. Wadliwość polegająca natomiast na zakazie prowadzenia działalności gospodarczej przez nieuprawniony organ państwowy nie ma znaczenia, gdyż zakaz ten został wydany w celu zatrzymania rozprzestrzeniania się epidemii oraz ochrony zdrowia i życia Polaków stanowiącego dobro ważniejsze od wolności prowadzenia działalności gospodarczej.
Powyższe nie oznacza jednak, że uzyskanie odszkodowania od Skarbu Państwa w przedstawionych realiach będzie niemożliwe. Jest to jedynie wyrażenie poglądu, równie dobrze może się okazać, że sądy w związku z niespotykaną dotychczas skalą problemu oraz ilością poszkodowanych, dojdą do przekonania, że zachodzą wszystkie przesłanki do orzeczenia odszkodowania od Skarbu Państwa, a działanie organów państwowych było tak dalece niewłaściwe i niechlujne, że nie tłumaczy tego stan epidemii. Jednakże jak wskazano wcześniej będzie to możliwe jedynie po uzyskaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z prawem aktu normatywnego.
Mając na uwadze powyższe, odpowiedź na zadane pytanie powinna brzmieć:
Przepisy prawa przewidują możliwość dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za szkody powstałe na skutek wydania aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją lub ustawą, jednakże w chwili obecnej nie jest pewne czy przedsiębiorcy, którym Minister Zdrowia (w sposób jak się wydaje niezgodny z prawem) zakazał prowadzenia działalności gospodarczej uzyskają zaspokojenie swoich roszczeń na drodze sądowej. Nie można jednak tego wykluczyć, albowiem można dopatrywać się podstaw odpowiedzialności Skarbu Państwa, co opisano powyżej.
Końcowo wskazać należy, że po raz kolejny uwidacznia się paląca potrzeba uchwalenia przez rząd kompleksowej regulacji przyznającej pomoc przedsiębiorcom, którzy odnieśli szkodę w związku z wybuchem epidemii koronawirusa. Można również odnieść się do już istniejących przepisów o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela, co jednak może mieć miejsce wyłącznie w przypadku wprowadzenia któregoś z trzech stanów nadzwyczajnych (stan wojenny, stan wyjątkowy, stan klęski żywiołowej).
